La Sentencia 1149-19-JP/20 la Corte Constitucional sobre la prohibición de las actividades mineras en el Bosque Protector Los Cedros, desarrolla ampliamente “el principio de precaución”.
De acuerdo a la Corte, para que se aplique el principio de precaución debe cumplirse al menos uno de los siguientes elementos:
- riesgo potencial de daños graves e irreversibles sobre los derechos de la naturaleza, derechos al agua, al ambiente sano, a la salud humana
- incertidumbre científica sobre las consecuencias negativas
- la urgencia de adopción de medidas protectoras eficientes y oportunas por parte del Estado.
El principio de precaución debe ser razonable, proporcional, cuidadoso y motivado, basado en un análisis de cada caso individual; es decir, se necesitan especificaciones concretas.
Otro aspecto importante del principio de precaución es la reversión de la carga de la prueba. La Corte Constitucional del Ecuador, en la Sentencia 272-19-JP sobre la falta de consulta en el otorgamiento de concesiones mineras en el territorio de la comunidad A’I Kofán de Sinangoe, dice:
En relación con las afirmaciones de algunos legitimados pasivos respecto de que no se probó el daño ambiental o la afectación a los derechos de la naturaleza en la acción de protección, esta Corte recuerda que, en este tipo de casos, la carga de la prueba de que no existen daños o vulneraciones de derechos corresponde a las autoridades y no a los demandantes, conforme a lo prescrito en el artículo 16 de la LOGJCC
¿Dónde debe aplicar el Estado el principio de precaución?
Aunque el artículo 407 de la Constitución prohíbe el extractivismo en áreas protegidas, no se puede concluir que las actividades extractivas están permitidas en el resto del país, porque los derechos de la naturaleza no se aplican solo a las áreas protegidas y zonas intangibles sino a todo el territorio nacional. Lo mismo aplica los derechos del agua y el medio ambiente sano.
El principio de precaución debe aplicarse por lo tanto, a todos los ecosistemas, más allá de los ecosistemas protegidos, como se señala en la Constitución artículo 86.3.
La Corte añade que la aplicación del principio de precaución, no se cumple con la mera emisión de un registro ambiental. Esto no puede suplir la aplicación del principio de precaución. Si en el registro ambiental no describe, no considera ni evalúa de forma técnica, o lo hace de manera insuficiente, a la gran complejidad biológica del ecosistema tratado, no se ha cumplido las obligaciones constitucionales que tiene el Estado de cumplir el principio de precaución, y por lo tanto la protección de los derechos de la naturaleza.
Al contrario, el registro ambiental debe cumplir una función de precaución y por lo tanto debe estar precedido de todos los estudios y evaluaciones necesarias para contar con la mejor información científica disponible, y si esta no existe, no puede tomarse una decisión que favorezca la realización de una obra o a la toma de una acción.
En la adopción de medidas protectoras eficaces y oportunas para evitar daños graves e irreversibles, el principio de precaución implica que el Estado debe tomar acciones orientadas a evitarlas, fundamentándose en la Constitución y normas extra constitucionales: el artículo 404 de la Constitución señala que la gestión del patrimonio natural del país, incluyendo las formaciones físicas biológicas y geológicas de valor ambiental y científico cultural y paisajístico, exige su protección conservación recuperación y promoción; y el artículo 400 que la conservación de la biodiversidad es un área de interés público.
De acuerdo al artículo 127 del Código Orgánico Ambiental (COA), las autoridades estatales ambientales son las primeras que deben aplicar el principio de precaución; y son objetivos del Estado mantener la estructura, composición y funcionamiento de los ecosistemas.
La incertidumbre en el principio de precaución
Sobre la incertidumbre científica, la Sentencia 1149-19-JP/20 dice que ésta surge porque:
- Está todavía en debate el tema que se está tratando
- Hay desconocimiento y falta de información científica
- Porque dificultad en determinar las consecuencias de una actividad o acción
- Por la complejidad del problema abordado
La incertidumbre científica no solo implica falta de datos o de modelos para evaluar el riesgo; también puede provenir de la imposibilidad de determinar las probabilidades de que el daño ocurra, o de identificar los efectos de una actividad, dada la alta complejidad del tema que se analiza.
Otras fuentes de incertidumbre son:
- la ambigüedad cuándo la existencia de un proceso es objeto de debate científico
- descubrimiento o ignorancia, es decir la ciencia no conoce ni los efectos ni la probabilidad de que el daño ocurra
- hay además obstáculos para determinar los efectos de dicha actividad
La Corte añade otros factores de incertidumbre, específicamente para el caso de los complejos ecosistemas del Ecuador son:
- la fragilidad ecológica
- el endemismo
- la alta biodiversidad
- la imposibilidad de determinar las interrelaciones entre las poblaciones o las comunidades con el medio abiótico
Cuando existe un gran número de variables, es difícil hacer predicciones sobre los riesgos y el daño. Por ejemplo, en el caso del Ecuador tenemos los limitados conocimientos sobre el patrimonio genético de los ecosistemas, y a pesar de ello se llevan a cabo actividades que lo ponen en peligro.
Con los avances de la tecnociencia, que cada vez explora más las fronteras de la vida y del planeta con fines comerciales, sin contar con una información científica real sobre la seguridad de las experimentaciones realizadas, la incertidumbre científica aumenta; de hecho, no hay una correlación entre la investigación tecnocientífica dirigida a la explotación industrial de la naturaleza, y aquella dirigida a evaluar sus riesgos.
Sobre la incertidumbre, Silvio Funtowicz y otros proponentes de la Ciencia Post Normal, la tecnociencia tiende a simplificarlo todo, lo que frente a problemas ambientales complejos, este enfoque reduccionista no es útil. En temas simples se podría hacer un análisis causal lineal determinista, pero no en el caso de los temas complicados, con muchas variables y fenómenos de diferente tipo.
El sistema complejo tiene dos propiedades: a) la incertidumbre 2) la pluralidad de perspectivas, que no puede limitarse al conocimiento científico.
La incertidumbre va a estar presente en casi todos los escenarios complejos, como son los distintos ecosistemas del país y sus interrelaciones con las poblaciones locales que los habitan. Como se desarrolla con más detalle abajo, se produce incertidumbre en distintas fases del estudio de un problema ambiental. Los actos de observación y análisis pasan a formar parte de la actividad del sistema de estudio en los que influyen los valores de los científicos, empresas, gobiernos o la sociedad afectada, cada su propia mirada sobre el problema y con su énfasis en mente. El criterio de selección de datos, de la metodología y de los constructos teóricos están cargado de valores.
Sobre la pluralidad de perspectivas, la Sentencia 1149-19-JP/20 sostiene que, ante esta ausencia de certezas científicas, la Corte sostiene que en el proceso de la consulta ambiental -reconocida en la Constitución del Ecuador- puede surgir información desde el conocimiento comunitario que ayude a identificar riesgos, y por lo tanto, a enriquecer las decisiones basadas en el principio de precaución.
FUENTES DE INCERTIDUMBRE EN LA INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA
En el Voto Concurrente de las Juezas constitucionales Karla Andrade Quevedo y Daniela Salazar Marín, sostienen que se apartan de la Sentencia, en virtud de que, en el caso de la minería en Los Cedros, no se cumple el elemento indispensable de incertidumbre científica, por lo que no correspondía aplicarlo en el caso concreto. Las juezas consideran que no existe fundamento empírico alguno para concluir de forma general y absoluta que sería imposible determinar los daños que generaría la actividad minera en Los Cedros, aún si se realizaran estudios específicos respecto a sus efectos a mediano y largo plazo.
Ante esto surge la pregunta si es posible determinar, sin ninguna ambigüedad que una actividad o decisión va (o no va) a producir daños en la salud humana, el ambiente o la naturaleza. Demos la palabra a los científicos.
Un equipo científico multidisciplinario de Estados Unidos analizan los desafíos que enfrenta la aplicación y comprensión del principio de precaución en las ciencias ambientales, que, como se señaló arriba son de gran complejidad. Este es su análisis.
¿De dónde proviene la formulación particular de una hipótesis?
Einstein dijo que la teoría decide qué se puede observar y, en un nivel más práctico, la formulación de hipótesis de investigación específicas, determina en gran medida el tipo de resultados que se pueden encontrar.
A menudo, para formular una hipótesis el investigador lo hace tomando en cuenta qué es factible de probar, con el tiempo y los recursos disponibles.
Las hipótesis que formulan los científicos están limitadas muchas veces por sus recursos, herramientas y su imaginación; por lo tanto, la información que brindan para tomar decisiones basadas en el principio de precaución, es también limitada y está socialmente determinada.
También hay una tendencia de los investigadores a perfeccionar la comprensión de los problemas antiguos, en lugar de arriesgarse a investigar otros nuevos. Se buscan niveles cada vez mayores de detalle sobre problemas bien definidos, en lugar de trabajos de mayor riesgo, que buscan fenómenos completamente nuevos.
En estudios de toxicidad por ejemplo, se reafirma la comprensión de los mecanismos de toxicidad del asbesto, el plomo, el glifosato etc., en lugar de evaluar los efectos de otros tóxicos menos estudiados. Las agencias de financiamiento y los revisores pares refuerzan esta tendencia, al favorecer propuestas estrictamente enfocadas, que repiten o incrementan estudios en áreas bien establecidas.
Énfasis en efectos independientes, no en interacciones
Hay una tendencia a suponer que los mecanismos que subyacen a los fenómenos que se estudian están impulsados principalmente por las acciones independientes de unos pocos factores causales. Si interactúan, se supone que esto es de importancia secundaria.
Esto implica que las cosas no están conectadas y conduce a una cosmovisión atomizada, lo que no corresponde a la realidad, pues los sistemas biológicos complejos, como los ecosistemas, las poblaciones humanas o la fisiología individual, se componen de ciclos de retroalimentación y otras interacciones que hacen que las relaciones de causa y efecto. Están lejos de ser directas o lineales.
Pero muchas veces se considera que los efectos de los factores causales hipotéticos, durante la investigación pueden descomponerse en componentes aditivos que se miden individualmente. Por ejemplo, cuando se estudia una mezcla de contaminantes, el énfasis está en identificar qué componente de la mezcla es más problemático.
Aunque las interacciones son difíciles de estudiar, esto debe verse como un desafío para desarrollar métodos más sensibles y complejos, más que como una limitación inherente de la ciencia.
Divisiones disciplinarias
Otro factor para crear incertidumbre en la investigación científica es que se aborda la problemática desde una visión disciplinaria, aunque los problemas deberían ser abordados interdisciplinariamente.
Las preocupaciones de pobladores en cuyo territorio va a haber explotación minera probablemente se abordarían mejor mediante una investigación interdisciplinaria, utilizando una amplia variedad de métodos diferentes y buscando una comprensión integrada de los impactos de la instalación. Los límites tradicionales entre las disciplinas académicas dificultan reunir el conjunto más amplio posible de herramientas de investigación; combinando, por ejemplo, métodos cuantitativos y cualitativos.
En un país como el Ecuador, con recursos tan limitados para hacer ciencia, los problemas propios de la investigación científica, se agudiza; por lo que en las decisiones sobre la salud humana, los riesgos ambientales y los derechos de la naturaleza deben prevalecer el principio de precaución.
Conclusiones
El principio de precaución destaca el vínculo entre la ciencia y la toma de decisiones sobre actividades o decisiones que entrañan incertidumbres sobre los daños que pueden provocar. Como se señaló, la incertidumbre se genera en las limitaciones mismas del proceso científico.
Los datos científicos utilizados para la toma de decisiones en las que debe prevalecer la precaución, sobre todo en contextos complejos, casi siempre estarán limitados por la incertidumbre, incluso cuando se usa la mejor teoría y los mejores datos disponibles. Además, al realizar su investigación, los científicos deben hacer suposiciones, elecciones e inferencias basadas en su juicio y valores, lo que introduce nuevas fuentes de incertidumbre.
Frente a esta incertidumbre, el principio de precaución, como mecanismo propuesto por la Constitución del Ecuador para tomar decisiones frente a escenarios de daños, debe garantizar que prevalezca el bien público y los derechos humanos, colectivos y de la naturaleza.